辽宁:辽宁省人民政府关于促进节约集约用地的实施意见（辽政发[2008]21号）

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各市人民政府、省政府各厅委员会、各直属机构:

我省经济社会的迅速发展正处于工业化、城市化高速发展的关键时期，建设用地供需矛盾日益突出。 为了切实保护耕地，大力促进集约用地节约，全面落实科学迅速发展观，根据《国务院关于促进集约用地节约的通知》(国发(〔2008〕3号)精神，结合全省实际，目前促进集约用地节约

一、节约集约用地的指导思想和基本确定大体

(一)指导思想。 以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，全面落实科学迅速发展观，以增量、管理库存，提高土地利用效率和集约化程度为重点，运用市场机制和政府控制手段，实行最严格的土地管理制度。

(2)基本上大致。 多次科学规划，严格管理，各类计划的制定和实施要立足于省情，把节约集约用地放在优先位置，切实保护生态环境，促进经济快速发展方法的转变。 着力重新调整城乡用地，控制增量，挖掘潜力，完全利用现有建设用地，严格控制耕地占用。 多次深化改革，逐步发挥市场机制的作用，切实提高资源配置效率。 多次科技创新，充分利用科技手段提高用地和管理地水平。 多次依法行政，严格执法监察，切实执行土地管理的法律法规。

二、严格的土地利用规划管理，严格管理建设用地总量

(三)加强土地利用总体规划的总体控制作用。 各类与土地利用相关的计划都要结合土地利用的总体规划，明确的建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。 不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须尽快进行调整和编纂，减少用地规模。 对申报中或维修中的相关计划，基本上在节约集约用地的基础上，按照土地利用总体计划的安排进行审查或调整。 在计划制定过程中组织进行环境影响评价，综合考虑计划实施后的各种环境因素及其对构成生态系统的影响。 在现行计划建设用地指标不足的地区，有关建设必须首先发掘和处理库存建设用地，在计划建设用地范围外需要追加建设用地的，严格按照有关程序和规定，部分调整现行计划，向原批准机关报告批准，

(四)切实加强重大基础设施和基础设施产业的科学规划。 要根据合理布局、经济可行性、控制时机的大体，统一调整交通、能源、水利等基础设施和基础设施建设计划。 对于纳入国家有关计划和省十一五经济社会快速发展计划的重大交通、能源、环境保护、水利等基础设施项目，要最大限度地保障用地诉求。 对市以下计划建设的交通、能源、环境保护、水利基础设施项目，必须在土地利用总体计划范围内安排，纳入土地利用年度计划，避免盲目投资、过度先行和低级重复建设中浪费土地资源

(五)严格管理城市用地规模。 城市规划要循序渐进，节约土地，集约快速发展，在合理配置的大体上，科学明确城市定位、功能目标和快速发展规模，增强城市综合承载能力。 城市建设用地土地利用总体规划控制在明确的建设用地范围内，严格执行各人平均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理明确各建设的建筑密度、容积率、绿化率，按照有关标准进行各城市基础设施和生态绿化建设。 严禁计划远离实际宽阔的道路、大广场、绿带的建设。 城市基础设施和公益项目必须优化设计，科学布局，严格按照建设规模、分类及相关控制指标等规定供给。

(六)加强各类开发区用地管理。 开发区用地必须纳入所在市、县土地利用总体规划、城市系统规划和城市总体规划，不得突破规划设立各类开发区。 开发区的用地规模必须控制在国家审查公告的范围内，确实需要扩张区的情况下，必须判断开发区的用地效率，在满足扩张区的条件的基础上，按照法定手续向原批准机关报告批准。 省国土资源厅要建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用判断工作。 要根据布局集中、产业集聚、用地集约的大体情况，进一步优化开发区的用地结构。 工业类开发区内生产和基础设施用地的比例必须在70%以上。 各类开发区基础设施建设要统筹规划，集中配置行政管理用地，合理配置生活服务设施，提高社区资源共享度。

(七)严格执行土地利用年度计划。 非农业建设项目用地必须符合土地利用年度计划，要严格管理新的建设用地总量，严格管理耕地占用。 土地利用年度计划实行分类发行、要点强调、区域平衡、奖励挂钩的管理方法，建立用地计划执行判断制度，对高效集约用地的地区，给予指标分配适当的优惠。 必须通过加强建设用地预审、建设用地审查、执法检查和卫星遥感监测等手段，确保土地利用年度计划的实施。 各地实际新增建设用地不得突破上级政府公布的年度新增建设用地的计划指标，实际用地超过计划的，应以本地区下年度新增建设用地指标为核心。

三、严格的土地录用标准，努力提高土地利用效率。

(八)实行供应商目录制度。 认真执行国家产业政策，严格执行《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，严格控制高能耗、高污染等限制产业项目用地，别墅类房地产、高尔夫球场、赛马场、各种训练中心项目 省国土资源厅和省快速发展改革委员会必须根据国家产业政策和宏观调控的要求适时调整完全的限制和禁止供给政策。 禁止类项目严禁供应禁止地，限制类项目要满足准入条件，奖励类项目也要节约集约用地。

(九)健全各类建设用地的标准体系。 集约用地节约的大致情况是，在满足功能和安全要求的基础上，必须重新审视各种工程项目的建设用地标准。 与土地采用标准不一致的建设标准和设计规范，必须立即修订。 必须采用降低路基高度、提高桥隧道比例等先进的节点技术，降低铁路、公路、水利等基础设施工程用地和放弃用地标准，尽量减少耕地占用。

(十)严格执行土地录用标准。 建设项目的设计、施工和建设用地审批必须严格执行国家和省公布的各类建设用地标准，根据规定领域、产业用地控制标准以及单位面积投资强度等因素，综合明确建设项目供应地的数量 超标准用地的，必须减少用地面积。 根据我省地区经济快速发展的实际情况，国家级开发区的土地投资强度通常必须低于2400万元/公顷，省级开发区的土地投资强度通常低于2000万元/公顷，其他工业园区的土地投资强度通常为11 进入开发区的固定资产投资额低于500万元的项目通常不会单独供应。 工业项目建筑容积率通常必须低于0.8，建筑密度通常在35%以上，绿地率通常在15%以下，严格控制工业项目内行政事务和生活服务设施的占地面积，不得围着土地建立花园式工厂。

(十一)加强建设用地项目审查。 严格按照项目审查和土地供应，坚决杜绝项目建设名义圈占用土地。 一点一点分割实施的大型建设项目可以确保计划用地，但要根据实际结算资金和生产建设的进度分割明确供应地的数量。 申请扩建的用地单位优先采用本公司的建设用地，决定供应地面积时，必须将采用的土地和新申请的用地量合并计算。 在教育、工业、科学技术等项目用地范围内，基本不得建设职工配套住宅、酒店、招待所等设施。

四、积极发掘建设用地潜力，大大提高建设用地利用效率

(十二)开展建设用地全面调查评价。 各地结合第二次土地调查，积极开展建设用地调查评价，综合判断现有建设用地的利用状况、利用强度、综合承载能力等，对低效率利用的土地和闲置土地，确定利用方向，提高土地利用效率 人口普查评价工作由省国土资源厅统一组织、市、县国土资源部门具体实施，评价结果向社会公布，成为控制建设用地总量的重要依据。

(十三)完全节约集约用地的激励政策。 各地必须制定鼓励加紧研究确保土地库存的政策措施。 对利用城镇库存土地进行开发建设的项目，市、县政府可以按照有关规定减少和免除城市基础设施的补助费。 对于金融机构和资产经营企业出租的土地，必须区分情况，优先使用的几乎都是政府收购，以统一转让的方法重新配置采用，使转让收益可以用于银行贷款的偿还。 司法机关没收的土地，经法院同意，由政府机关拍卖，拍卖所得部分可用于偿还债务。 公司鼓励在不改变土地用途的情况下利用库存土地通过联营、嫁接等方法进行合资合作经营。

(十四)加大闲置土地的处置力度。 农用地转用批准后，两年多没有实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，土地继续归农民集体经济组织全部采用。 征地两年以上未供应地的，在提出明年农用地转用计划时扣除相应指标。 由于土地录用者自己的原因，土地闲置2年以上的，依法无偿回收。 土地空闲不到一两年的，按出让或者土地价款的20%收取土地空闲费用。 闲置土地，特别是闲置房地产用地必须征收增值地价。 对于计划调整等原因引起的闲置地，必须通过协商和合理补偿，通过变更用途、等价置换、纳入政府储备或安排临时录用等方法及时处置和完全利用。 对政府或政府有关部门的行为引起的闲置土地，按实际支付土地取得费用的比例换算，明确相应的土地给原土地采用者，其余部分可以由政府收回。

(十五)积极吸引未利用地和废弃地的采用。 国土资源部门应当规划适合开发的未利用地，诱惑和鼓励开发适合建设的未利用地为建设用地。 依法开发利用滩涂、芦苇地等未利用地和废弃盐田，为五点一线沿海经济带开发建设展开用地空间。 必须积极复垦利用废弃工矿地，以公司废除、搬迁等理由中止采用，依法及时回收被批准废弃的道路、铁路、机场、矿山等采用的原有土地，重新安排采用。 除非可以继续分配录用，否则依法批准原土地录用者自行开发的，以市场价格补充地租。 为了严格执行被破坏土地的复原责任，今后国土资源部门在发放建设用地、临时用地或采矿权许可证时，责任部门必须依法全额支付土地的复原费。

(十六)鼓励开发利用地面地下空间。 对现有工业用地，符合计划，不改变用途增加容积率，提高土地利用率的，不加收土地价款。 对于新的工业用地，现场建筑面积超过容积率控制标准的部分，不加收土地价款。 财政、税务部门要严格执行集约用地税收政策，完全节约。 城市基础设施的建设要充分利用地面地下空间，大力迅速发展城市立体交通。 新建、改建大型百货商店和住宅区，必须最大限度地开发利用地下空间。 依法保护地面地下空间的土地采购权。

(十七)积极可靠地推进旧城区改造。 旧城改造要多次统一计划，分割集约开发，严格控制零星开发建设，防止大规模建设解体。 开发范围内的碎片地块与周边土地合并后，必须依法处置。 对城市黄金地区的工业公司，要有计划地转移到工业园区，解放土地迅速发展第三产业，最大限度地发挥不同地区土地的经济价值。 结合城市建设，对城中村进行改造，提高土地利用率。 城市规划区内的集体土地要依法征收，合理补偿，实行征收的农民社会保障制度。

五、逐步发挥在市场上配置土地资源的基础作用，健全节约集约用地的长期机制。

(十八)深入推进土地有偿录用制度改革。 严格执行“拨号用地目录”，严格管理拨号供应范围。 省国土资源厅要根据国家供应地政策，抓紧制定《辽宁省拨号用地目录》。 今后，除军事、社会保障性住宅、特殊用地等可以继续通过拨号方法取得土地外，还必须积极探索国家机关的事务和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施、各种社会事业用地的有偿录用。 到2008年底，对党政机关和事业单位的非办公用地、高速公路服务区内的经营用地、租赁或用途发生变更的原计划土地有偿采用。 各级国土资源部门要采取比较有效的措施，积极推进相关用地的有偿录用。

(十九)严格执行工业和经营性用地投标拍卖卡的发行制度。 工业和商业、旅游、娱乐、金融、房地产等经营用地(包括辅助事务、科研、训练等用地)，以及同一地块有两个以上意向用地的，必须严格执行招标拍卖卡发行等方法，其他任何形式 市、县国土资源部门迅速发展改革、城市规划、建设、水利、环境保护等部门，共同制定工业用地招标拍卖的发行计划，制作发行区划的产业类型、项目建议、计划条件、环境保护要求等复印件，并进行工程 严禁用人单位与农村集体经济组织或者个人签订协定占领土地，通过补充用地的手续避免发行招标拍卖卡。

(二十)规范国有土地协议出让行为，加强土地供应管理。 国有土地需要切实协商转让的，其价格不得低于《辽宁省协商转让国有土地的最低价格标准》，严禁以低价转让国有土地，或以各种补助金、返还等形式减免土地出让金。 市、县政府在不低于省政府发表的协议发布土地最低价标准的基础上，制定地价和土地集约度的调节系数，可以对利用率低的项目适当提高供应地价。 协定规定土地必须向社会公布土地的位置、用途、面积、土地采用条件和价格等消息。 关于以划拨方法供给的土地，除有保密要求外，必须向社会公布项目名称、土地采用权人、地块位置、面积、空间范围、土地采用条件、竣工时间等消息。

(二十一)合理明确转让土地的计划条件和区划规模。 土地出让前必须制定控制性详细计划和土地供应方案，确定容积率、绿地率和建筑密度等计划条件。 计划条件明确后，不得擅自调整。 擅自批准变更或者擅自变更计划条件的，应当依法追究有关负责人的责任。 要合理明确土地区划规模，控制开发建设周期，防止新土地闲置，防止开发公司占领土地。 沈阳市、大连市主城区的房地产开发用地每地块不得超过20公顷，其他省辖市不得超过15公顷，其他地区不得超过10公顷。 对于供应的土地，必须促进用地单位及时开发利用，形成比较有效的供应，确保节约集约利用。 严格执行每个地块的开发建设时间几乎在3年以下的规定。

(二十二)切实执行房地产市场土地管制政策。 为了处理城市低收入家庭的住房困难，各地必须优先保障住宅用地的供给，优化住宅用地的结构。 供给住宅用地要将最低容积率限制、每单位土地面积的住宅建设配套数和住宅建设配套型等计划条件写入土地转让合同或计划决定书，70%以上的住宅用地为廉租房、经济适用房、限价室和90平方米以下的中小配套型

(二十三)加强用地合同管理。 土地转让合同和划拨决策书必须严格约定建设项目的投资、竣工时间、计划条件、价款、违约责任等复印件。 非营利利用地变更为营利利用地的，政府应当收回土地采用权，约定依法转让。 未按合同约定清算所有土地价款的，不得发行国有土地任用证，不得按照土地价款缴纳比例分期发行土地证明书，不得办理土地任用权抵押登记。

(二十四)完全建设用地储备制度。 储备建设用地必须符合计划、计划，要优先把未批供应、闲置、闲置、低效利用的土地纳入政府土地储备。 储备土地转让前，必须妥善解决土地产权、配置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，形成建设用地条件。 土地前期开发引进市场机制，按照有关规定，通过公开投标方法选择实施单位。 前期开发的土地，依法由市、县政府国土资源部门统一组织转让。 严禁不经过拆迁安置补偿、国有土地采购权回收等手续直接供应土地，发行建设用地批准文件。 要实行土地储备资金来源，控制土地储备规模，确保土地储备资金专用。

六、切实加强农村土地管理，积极推进农村集体建设用地节约集约利用

(二十五)加强农村集体建设用地规划管理。 利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合乡(镇)土地利用总体规划和村镇建设计划，纳入土地利用年度计划，依法办理农用地转用和土地审批手续和计划建设许可手续。 严禁土地利用总体规划突破或改变明确的建设用地规模和土地用途，擅自将农用地转为建设用地。 现在必须严格管理乡镇土地利用总体规划的调整和编制。 在开展新的土地利用总体规划整治事业中，要在统筹城乡快速发展、节约集约用地的大体上，指导、督促乡(镇)土地利用总体规划和村镇建设规划，合理划定村镇快速发展和撤退和开垦范围。

(二十六)严格管理农民集体土地的范围和规模。 除乡镇公司、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅建设等三种用地可以采用农民集体土地外，其他项目不得批准采用农村集体土地。 严禁以兴办乡镇公司、乡(镇)村公共设施和公益事业为名，非法占有(出租)农村集体全部土地进行非农建设。 城镇居民不能从农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。 乡镇公司、乡(镇)村公共设施和公益事业的建设，农村村民的住宅建设必须尽量利用现有的建设用地、村内的空地和空地，不占用或减少农用地，特别是耕地。 采用承包的土地，必须先征得承包人的同意，取得村民会议2/3以上的成员或2/3以上的村民代表的同意。 在各地开展城乡建设用地增减挂钩、农村集体建设用地整理、集体建设用地移动等试验中，要严格执行土地用途管制制度，不要增加建设用地总量，不要减少耕地面积。

(二十七)稳步推进农村集体建设用地整理。 要多次尊重农民意志，保障农民权益大体上下，采取激励措施，积极充分利用农村建设用地，切实推进农村集体建设用地整理，提高农村建设用地利用效率，逐步改善农民生产、生活条件。 开展农村建设用地整理应以城乡结合部和农村居住地为要点，因地制宜，不要违背农民意愿大力解体建设。 村民自行让步宅基地，或者满足宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府应当给予一定的奖励或者补助。

(二十八)严格执行农村一户一家政策。 农村村民每户只有一处宅基地，面积不得超过《辽宁省实施中华人民共和国土地管理法的方法》规定的标准。 各市、县政府要结合当地实际，完善人均住房面积等相关标准和宅基地申请条件，控制农民超用地标准的建设。 不符合申请条件的，不得批准宅基地。 为了逐步清除历史遗留下来的一家多宅问题，农村村民出售租赁住宅后不得批准宅基地。

(二十九)全面开展农村集体建设用地调查。 各地要结合第二次土地调查，全面调查三种农村集体建设用地的实际情况，明确农村集体建设用地的分布、面积、用途和权利。 要点全面调查各地块是否依法办理农用地转用手续、是否符合土地利用总体计划和村镇建设计划、建设项目是否合法批准等情况。 整理的各类违法用地，必须根据当前农村集体建设用地的法律法规和政策规定分类解决。

七、加强监督检查，全面落实集约用地节约责任

( 30 )进一步建立健全土地市场动态监测制度。 对土地出让合同、决定书的执行实施全程监督管理，应当立即向社会公开供应地计划、供应地结果以及实际开发利用情况等动态消息。 各级国土资源部门要根据土地市场动态监测的要求适时发布、驻地新闻，定期开展土地市场拆除和土地开发利用状况评价等相关业务，研究完全的土地控制，研究促进集约用地节约的政策措施。

(三十一)加强建设用地批准后的管理，完善建设项目竣工检查制度。 各类建设用地必须严格按照法律批准的用途采用，未经批准不得擅自变更用途。 建设项目履行土地出让合同并提交决定书的情况，应当作为建设项目竣工检查的复印件。 建设项目竣工投产时，国土资源部门必须检查项目建设规定的投资强度、容积率等各项指标，投资强度、计划建设条件未达到土地出让合同或决定书约定标准的，限期修改 没有国土资源部门验收意见或者验收不合格的，不得通过竣工验收。

(三十二)加强集约用地节约事业的监督管理。 各级国土资源部门与监察等有关部门合作继续开展建设用地状况执法检查，严重破坏、浪费、闲置土地资源，严重违反规定国家产业政策，调查严重侵犯群众利益的违法事件，依法绳之以法 为了加强新闻信息的表达，将公司违法用地、闲置土地等新闻纳入有关部门的信用新闻基础数据库。 金融机构应当完成房地产项目超过土地转让合同约定的劳动开发日期1年，土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的公司，慎重贷款批准，严格管理展览会贷款或授信。 不得对违法用地项目提供贷款和上市融资，不得违反提供贷款和批准融资的，应当追究相关负责人的责任。

(三十三)建立节约集约用地审查制度。 制定和执行新的建设用地供应土地率标准，对新的建设用地供应土地率低于70%的地区，严格管理新的建设用地规模，暂停用地审批手续。 统一制定单位gdp和固定资产投资规模增加的新的建设用地消费评价方法，促进建设用地集约高效利用，提高土地生产效益。 实施上级政府的分级审查，审查结果由国土资源部门定期公布，关系到明年建设用地计划指标的分配。

(三十四)加强土地利用情况监测。 在第二次土地调查的基础上，继续运用遥感等现代技术手段，进行年度土地变更调查，立即更新土地利用现状数据库，全面掌握各种土地变化情况。 从今年开始，我省将采用卫星遥感等技术开展全省行政区域土地利用状况监测，重视监测各地建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果由省政府负责各市土地管理和耕地保护

(三十五)落实节约集约用地的共同责任。 各级政府、各有关部门充分认识到节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，转变经济快速发展方法，调整优化经济结构，向政府决策执行节约集约用地的要求，落实到各项建设中， 国土资源部门要切实履行职责，严格土地管理，严格关闭供应地，认真调查各种违法用地，进行浪费土地的行为。 快速发展改革、财政、建设、监察等部门要各自负责，密切合作，形成合作力，共同节约集约用地的工作。 各地要积极探索，勇于实践，认真总结宣传节约集约用地的经验和典型，继续提高集约用地的水平。

辽宁省人民政府[/BR/] 二○○八年七月三日