中国支付清算协会王素珍：支付监管权限归属不清 两头监管待改进

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编者按:在中央银行对第三方支付行业的严格监管下，中央银行北京业务管理部近日接连发行了五张票。此前，中央银行对银联和同联支付公司的支付违规行为共罚款4700多万元，随后叶赛佩被罚款5296万元，创下第三方支付罚单金额最高的新纪录。在近期举行的支付许可证换发新闻发布会上，央行还表示，中国人民银行将按照依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管的指导思想，继续坚持总量控制、结构优化、质量提升、有序发展的原则。原则上，一段时间内不会批准新机构；注重现有机构的规范性指导和风险缓释，以防范系统性和区域性风险为底线；完善监管体系，强化监管手段，强化专项治理和执法，进一步增强监管有效性。

王素珍从支付产业的生态特征、我国支付生态环境存在的问题、改善支付生态环境、促进支付生态系统健康发展三个方面详细阐述了如何改善支付生态环境。

截至2015年底，全国共有3700多家银行业金融机构、3家特许清算机构和268家非银行支付机构提供支付服务。全年共办理非现金支付业务943.22亿笔，金额3448.85万亿元，是当年国内生产总值的51倍。

以下是全文:

随着经济的发展，经济主体之间的交易需求越来越大，交易方式也越来越多样化。支付这一古老而又新兴的产业在经济和社会发展中的基础地位和影响也越来越大。近年来，支付行业发展迅速，支付服务分工日益细化，支付服务主体数量不断增加，类型更加丰富，竞争更加激烈，相关法律法规建设不断推进，支付行业的生态特征日益明显。

支付产业的生态特征

支付是由社会经济活动引起的资金转移，主要表现为支付服务机构通过银行账户(或支付账户)、支付工具、支付系统等，按照一定的标准和规则向社会提供清算和结算服务。其实质是支付信息的传递和账户余额的变化。可见，支付不仅涉及支付服务组织、支付工具、支付系统以及接受支付服务的各种机构和个人，还涉及一系列规范支付行为的法律、法规、技术标准和规范，具有很强的生态特征。

支付经历了从复杂到简单、从低效到高效的长期演变，并将继续演变。支付源于社会经济活动引起的资本转移需求，即两方或多方之间的产权转移。这种物权变动在古代主要是易货交易和现金易货交易。在现代社会中，它更多地体现在物质和账户信息的转换，甚至是账户之间的纯信息转换。随着非银行支付机构的发展，银行业金融机构对支付服务市场的传统垄断已经被打破。市场主体类型日益丰富，数量不断增加，服务质量不断提高，这大大降低了资本交易成本，提高了资本转移效率。相关统计显示，截至2015年底，全国共有3700多家银行业金融机构、3家特许清算机构和268家非银行支付机构提供支付服务；全年共办理非现金支付业务943.22亿笔，金额3448.85万亿元，是当年国内生产总值的51倍。

支付体系的形成和完善是一个充满竞争和优胜劣汰的过程。无论是传统的银行金融机构还是非银行支付机构，都在竞争中求生存、求发展。银行业金融机构的市场退出早已司空见惯，大多数国家都专门建立了相应的存款保险机制，以防止金融恐慌和风险扩散，同时保护存款人的利益；就连2011年在中国开始许可的非银行支付机构也因严重违反法律法规而被中国人民银行取消。同时，一些创新能力强的支付实体紧跟经济社会发展趋势和市场需求，不断推出多样化、个性化的支付产品和服务，不仅发展了自身，也极大地促进了经济活动中交易的完成，促进了经济社会的繁荣发展。

支付生态具有自我调节的功能。支付来自社会经济活动对资本转移的需求。因此，经济社会发展形势、不同地区、不同行业的支付服务需求和支付服务条件以及支付领域的制度安排，将在一定程度上引导支付服务实体合理布局业务，推出合适的服务和产品；支付领域的并购重组和市场退出也将调整支付市场主体的数量和规模，从而推动支付主体提高内部控制水平，推动支付组织、支付服务和产品的创新，催生新的支付主体。同时，行业自律是支付生态中最重要的调节机制之一，有助于防止支付生态主体的盲目冲动和恶性竞争，增强支付生态系统的适应性和稳定性。

支付生态系统的自我调节能力是有限的。作为一个新兴的老行业，支付系统的阻力不是无限的，其弹性往往不尽人意。当支付系统的外部冲击超过其阻力时，支付系统将不可避免地偏离其正常轨道，如20世纪70年代盖世太保的特殊风险；然而，冲击损伤后的恢复时间通常不是一夜之间。正如美联储前主席格林斯潘在他的回忆录中所说，如果你想摧毁美国经济，你只需要摧毁它的电子支付系统。因此，支付生态系统的健康发展离不开监管部门的适度监管和行业组织的自律管理。特别是在互联网和移动通信技术推动下的电子支付快速发展的今天，支付行业的向外融合正在深化，政府监管、行业自律、企业内部控制和社会监督更加需要相互配合，各司其职，共同发展。

中国支付生态环境存在的问题

支付领域的法制建设严重滞后，调整支付主体关系的法律严重缺失。在正常情况下，市场先行，立法跟进并不罕见。然而，近年来，我国支付服务市场发展迅速，迫切需要通过法律明确支付市场各方的权利、义务和责任。目前，国内支付领域的法律法规主要是部门规章或规范性文件，如《支付结算办法》、《非金融机构支付服务管理办法》、《银行卡业务管理办法》、《银行卡清算组织管理办法》等。在支付领域，仍然没有调整平等民事主体之间关系的法律。

支付监管制度的法律地位低下，支付监管的权威性缺乏可靠的法律支持。由于目前的支付监管制度大多属于部门规章或规范性文件，法律层面普遍较低，约束力不强。监管市场和控制风险的惩戒力度严重不足，一些支付机构无视法律法规的约束，任意或变相突破底线和红线，公然挑战监管当局的权威；同时，由于参与人数多、支付服务覆盖面广，监管部门害怕、无法或不愿进行深入调查，导致指令和禁令频繁发生，严重影响了法律法规的严肃性和监管的权威性。

支付监管权归属不清，监管失误时有发生。由于中国人民银行与银行业监管机构支付监管职责分工不明确，特别是随着非银行支付机构的快速发展，银行业金融机构和非银行支付机构支付结算业务监管现状导致监管理念和方法不适应市场发展的实际需要，监管错位和缺位现象时有发生；另一方面，它使得监管体系的设计过于注重局部性和当下性，导致体系缺乏前瞻性、包容性和可操作性，未能发挥顶层设计的关键作用。

支付服务市场风险频发，混乱无序。首先，非法操作很常见。受利益驱动，加之违规成本低或无成本，一些市场主体无视法律法规，恶意违规，超范围经营，导致挪用客户储备资金、核心业务外包、资金二次清算等风险事件频发。二是无照机构肆意开展支付结算业务，而有照机构为无照机构提供支付渠道和便利，以抢占市场。由于无证机构几乎不需要承担监管成本和其他因素，因此坏账会挤走好钱，严重损害市场秩序和公平也就不足为奇了。第三，支付许可证泛滥。随着中央银行对支付机构的严格市场准入和监管，支付许可证的转让价格已经上涨。

消费者教育和权益保护不足，维权投诉频发。一方面，由于消费者盲目追求支付体验，对支付活动中的潜在风险了解不够，缺乏风险防范意识和个人信息保护意识，导致支付过程中关键信息泄露，给支付安全留下潜在风险；另一方面，一些支付服务市场参与者没有意识到对客户权益的保护。为了满足消费者的需求，在利益和市场心理的驱动下，必要的安全措施往往被简化或省略，这降低了支付安全的水平。一旦出现支付权益纠纷，付款人往往会尽可能地推卸责任，消费者很难顺利保护自己的权益。

改善支付生态环境，促进支付生态系统健康发展

近年来，中国人民银行不断采取措施加强对支付市场的监管，支付市场秩序得到改善。但是，从改善支付生态环境的角度来看，迫切需要注意以下几个方面。

提高支付监管水平。中国人民银行作为国家支付系统的组织者和监管者，支付基础设施的建设者和经营者，资本活动的最终清算者，履行支付监管职能有利于实现支付生态系统的稳定、公平和效率。建议尽快将《支付结算办法》升级为行政法规，制定《支付结算条例》，明确中国人民银行为支付结算业务的监督管理主体，构建统一的支付结算监管体系。

提高执法效率。虽然支付结算领域的法制建设相对滞后，但如果现有的法律法规落实到位，也会对市场上的违法行为起到威慑作用。未经中国人民银行批准，非法从事资金支付结算业务长期被刑法列为非法经营罪的，非金融机构和个人不得从事或者变相从事支付业务，这也纳入《非金融机构支付服务管理办法》。建议大力加强执法力度，提高执法效率，整顿市场秩序，净化市场环境，真正做到禁止令。

提倡标准化操作。支付服务提供者是支付生态的主体，他们大多能够遵守法律法规，对行业的发展起到了积极的推动作用。支付生态的良性发展离不开支付服务主体的规范化运作。建议在加强执法的同时，大力鼓励市场参与者树立合规管理理念，增强守法意识，坚守业务边界和风险底线。在制度设计中发挥导向作用，坚持正激励与负惩罚并重，杜绝市场不良资金，遵纪守法成为常态。

加强消费者教育。支付服务消费者也是支付生态系统的重要组成部分和支付服务的接受者。一方面，由于支付行业的创新性质，新产品和服务层出不穷，许多消费者没有能力分析和识别其相关风险。另一方面，虽然保护消费者权益是监管政策的目标之一，但应该指出，保护消费者权益不是无条件的，消费者自身过错造成的权益损失需要由消费者自己承担。建议加强支付知识的宣传和消费者教育。在提高消费者对风险和安全支付的认识的同时，应提醒消费者，他们应意识到自己的错误所造成的损失的风险和责任。

充分发挥行业自律作用。行业自律是市场管理的重要力量，可以发挥广泛的作用。随着分权化、管理一体化和服务优化战略部署的深化，政府与市场的界限将进一步明晰，各方对行业自律的认识将继续深化，行业自律在整个行业管理体系中的定位将进一步明确。就支付行业而言，由于其覆盖面广、创新动力强、市场化程度高、行业竞争激烈，通过行业组织加强自律管理，引导市场主体加强自律和自我约束，依法经营，积极履行职责，同时加强政策宣传和消费者教育，将有助于改善支付生态环境，促进支付生态系统持续健康发展。

(作者:王素珍中国支付清算协会)